Административные дела на стадии рассмотрения жалобы районным (городским) судом
Пояснения дает юрист Юридического Центра "ЗаконЪ" Данила Багров: Стадия пересмотра постановлений и (или) решений по делам об административных правонарушениях состоит из следующих этапов:
- подача жалобы или принесение протеста;
- подготовка дела по жалобе к рассмотрению;
- непосредственное рассмотрение дела по жалобе и принятие решения;
- доведение решения до сведения участников производства и других заинтересованных лиц.
Административные дела на стадии рассмотрения жалобы районным (городским) судом
Порядок подачи жалобы. Согласно ст. 30.2 КоАП РФ жалоба на постановление по делу об административном правонарушении подается через субъект административной юрисдикции (судью, орган или должностное лицо), вынесший такое постановление. Поступившая жалоба должна быть в течение трех суток направлена вместе со всеми материалами дела в суд, орган, должностному лицу, которым она адресована. Жалобы на постановления о назначении административного наказания в виде административного ареста, административного выдворения, а также административного приостановления деятельности подлежат направлению в вышестоящий суд в день получения жалобы.
Правило о подаче жалобы через субъект административной юрисдикции, рассмотревший дело по существу, не исключает возможность непосредственного обращения с такой жалобой в суд, вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, уполномоченным ее рассматривать.
Если жалоба на постановление по делу поступила одновременно в суд и в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу), то такую жалобу обязан рассмотреть судья.
Порядок судебного обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях и вступления их в законную силу зависит от того, каким органом — судебным или несудебным — было вынесено постановление. Исходя из этого можно выделить два варианта судебного обжалования:
- однократное судебное обжалование — если дело рассматривалось судьей суда общей юрисдикции, то его постановление может быть обжаловано только в вышестоящий суд. Возможность обжалования в таком же порядке решения судьи вышестоящего суда по жалобе на постановление по делу в КоАП РФ не предусмотрена, поэтому решение вступает в законную силу немедленно после его вынесения;
- двукратное судебное обжалование — если дело рассматривалось несудебным органом, должностным лицом, то соответствующее постановление может быть обжаловано сначала в районный, а затем в вышестоящий суд.
Причем в последнем случае общее количество инстанций для обжалования может увеличиваться в зависимости от того, подавалась ли административная жалоба в вышестоящий орган.
Таким образом, до вступления постановления в законную силу предусмотрено как минимум одно судебное обжалование. В основе данного подхода лежит принцип двукратного прохождения дела по судебным инстанциям, сформулированный в Постановлении Конституционного Суда РФ от 28 мая 1999 г. N 9-П «По делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 266 и п. 3 ч. 1 ст. 267 КоАП РСФСР в связи с жалобами граждан Е.А. Арбузовой, О.Б. Колегова, А.Д. Кутырева, Р.Т. Насибулина и В.И. Ткачука».
Следует отметить, что в КоАП РФ не установлены требования к содержанию жалобы на постановление по делу об административном правонарушении. Поэтому отсутствие в ней сведений об обстоятельствах, которыми лицо, подавшее жалобу, обосновывает свое несогласие с постановлением, доказательств, подтверждающих его доводы, наличие в жалобе ссылок на ГПК РФ самостоятельного правового значения не имеют и не являются основанием для отказа в принятии жалобы к производству и возвращения ее заявителю. Это существенно отличается от гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательства, в котором четко указаны требования, предъявляемые к содержанию апелляционной жалобы на решение суда, и предусмотрена возможность вынесения определения об оставлении жалобы без движения в случае их несоблюдения.
Надо полагать, что включение аналогичных норм в КоАП РФ явилось бы позитивным моментом, так как позволило бы ввести деятельность судей, рассматривающих жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях, в единое процессуальное русло <1>. Однако и в настоящее время судебная практика исходит из того, что если содержание жалобы не позволяет установить, чьи именно права и каким образом нарушены (например, жалоба не подписана лицом, ее подавшим, либо не содержит указание на обжалуемое постановление), то судья должен возвратить ее с обоснованием причин возврата. Возврат жалобы осуществляется на основании определения, которое выносится судьей, уполномоченным рассматривать жалобу по существу, на стадии подготовки дела по жалобе к рассмотрению. Соответственно если существенные недостатки жалобы будут обнаружены судьей только в ходе судебного заседания, то возврат не может быть осуществлен, а недостатки жалобы должны быть устранены при ее рассмотрении по существу. Данная позиция нашла свое выражение в Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ за IV квартал 2007 г.
———————————
<1> Существует мнение, что до внесения необходимых дополнений в КоАП РФ неурегулированность в этом вопросе может быть устранена путем использования процессуальных норм ГПК РФ по аналогии. Однако при всей привлекательности судебных механизмов, предусмотренных в гражданском процессуальном законодательстве, необходимость их применения в данном случае ничем не обусловлена, так как отсутствие в КоАП РФ соответствующих норм не нарушает общие принципы права и административного процесса и не ущемляет конституционные права граждан.
Решение о возвращении жалобы заявителю на этапе ее принятия к производству может быть также принято судьей в случае подачи жалобы неуполномоченным лицом. Как правило, такая ситуация возникает при обжаловании должностными лицами государственных органов судебных постановлений и решений по жалобам на вынесенные ими постановления по делам об административных правонарушениях в соответствии с ч. 1.1 ст. 30.1 и ч. 5 ст. 30.9 КоАП РФ, а также при обращении с жалобой на постановление лица, ошибочно полагающего о наличии у него статуса потерпевшего по делу.
Объем процессуальных действий судьи, которые должны быть совершены после получения им жалобы на постановление по делу об административном правонарушении, зависит от того, в каком порядке была подана жалоба на постановление по делу об административном правонарушении: через судью, орган или должностное лицо, рассмотревших дело по существу, либо непосредственно в вышестоящий суд, уполномоченный рассматривать жалобу. В первом случае субъект административной юрисдикции, которому поступила такая жалоба, обязан в течение трех суток со дня поступления жалобы направить ее со всеми материалами дела в соответствующий суд (ч. 1 ст. 30.2 КоАП РФ). Причем если по первой инстанции дело рассматривалось судьей, то никаких процессуальных решений, связанных с принятием жалобы к производству, восстановлением пропущенного срока обжалования и т.д., он принимать не вправе, так как в КоАП РФ совершение всех процессуальных действий по жалобе отнесено к компетенции вышестоящего суда.
Во втором случае судья, уполномоченный рассматривать жалобу по существу, обязан истребовать дело из органа или суда, вынесших обжалуемое постановление.
Подготовка дела по жалобе к рассмотрению. При рассмотрении жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выполняется весь комплекс задач по всестороннему, полному, объективному и своевременному выяснению обстоятельств дела. Этому способствует соблюдение правила ч. 3 ст. 30.6 КоАП РФ, согласно которому судья не связан доводами жалобы и проверяет дело в полном объеме. Данному правилу подчиняются все действия судьи с момента получения жалобы и до вынесения по ней решения.
Круг вопросов, подлежащих выяснению на этапе подготовки жалобы к рассмотрению, законодательно закреплен в ст. 30.4 КоАП РФ. К ним относятся:
— выяснение обстоятельств, исключающих возможность рассмотрения жалобы данным судьей, в том числе соблюдение правил подведомственности дела, наличие оснований для самоотвода и отвода (ст. 29.2 КоАП РФ), а также обстоятельств, исключающих производство по делу (ст. 24.5 КоАП РФ);
— разрешение ходатайств и отводов;
— проверка достаточности имеющихся по делу доказательств; при необходимости судья вправе назначить экспертизу, истребовать необходимые и недостающие материалы;
— определение круга лиц, участие которых необходимо при рассмотрении жалобы, и их вызов.
Если судья придет к выводу, что рассмотрение жалобы не относится к его компетенции, то жалоба должна быть в течение трех суток направлена по подведомственности. В настоящее время данное правило подлежит применению и в случае установления подведомственности жалобы арбитражному суду. Данное обстоятельство заслуживает особого внимания, поскольку на протяжении почти десяти лет после вступления в силу КоАП РФ судьи вынуждены были возвращать подобные жалобы заявителям с разъяснением им права самостоятельно обратиться в арбитражный суд с заявлением об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности, что было обусловлено отсутствием в арбитражном процессуальном законодательстве каких-либо иных процессуальных средств возбуждения данной категории дел в суде. Ситуация изменилась лишь после выхода Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 10 ноября 2011 г. N 70, в котором арбитражным судам было дано указание принимать подобные жалобы, поступившие от судов общей юрисдикции, к своему производству.
Решая вопрос о круге лиц, подлежащих извещению о месте и времени рассмотрения жалобы, судьям необходимо учитывать, что правило ч. 3 ст. 25.1 КоАП РФ, предусматривающей обязательное присутствие лица, привлекаемого к административной ответственности в виде административного ареста или административного выдворения, распространяется лишь на стадию рассмотрения дела об административном правонарушении. В гл. 30 КоАП РФ, регулирующей порядок пересмотра постановлений и решений по таким делам, подобных норм нет. Поэтому жалоба лица, подвергнутого административному аресту или административному выдворению, может быть рассмотрена в отсутствие указанного лица, если имеются данные о его надлежащем извещении о месте и времени судебного разбирательства и если от него не поступило ходатайство об отложении рассмотрения жалобы либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения. Этой же позиции придерживается и Верховный Суд РФ, о чем свидетельствует данное им разъяснение в Обзоре судебной практики за II квартал 2008 г.
Следует также помнить, что реализация прав и обязанностей потерпевшего, в том числе его права на участие в рассмотрении дела об административном правонарушении, а также жалобы на постановление по такому делу, гарантированного ему ст. 25.2 КоАП РФ, не может быть поставлена в зависимость от того, внесены ли сведения о потерпевшем в протокол об административном правонарушении и был ли он привлечен к участию в производстве по делу в данном качестве. Сказанное позволяет сделать вывод о том, что если в протоколе об административном правонарушении сведения о потерпевших отсутствуют, но из материалов дела усматривается, что в результате противоправного деяния физическому или юридическому лицу причинен вред, то судья, на рассмотрение которого поступило дело по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении, должен принять меры к извещению указанных лиц о месте и времени судебного заседания в качестве потерпевших даже в том случае, когда при рассмотрении дела по существу они не были привлечены к участию в деле.
Учитывая, что законодатель допускает возможность обжалования постановлений и решений по делам об административных правонарушениях должностными лицами государственных органов (ч. 1.1 ст. 30.1 и ч. 5 ст. 30.9 КоАП РФ), хотя и не наделяет их статусом участников производства по данным делам, то в случае подачи жалобы соответствующим должностным лицом судья обязан известить его о слушании дела, предоставив указанному лицу возможность присутствовать в судебном заседании, давать объяснения по существу дела и отвечать на возникшие вопросы в качестве представителя государственного органа, процессуальный статус которого в КоАП РФ не определен <1>.
———————————
<1> Надо полагать, что в ближайшее время ситуация изменится, поскольку на рассмотрении Государственной Думы находится проект Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», в соответствии с которым должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предлагается включить в число участников производства по делам об административных правонарушениях и предусмотреть обязательное извещение указанных лиц о месте и времени рассмотрения дела.
Сроки судебного рассмотрения жалоб. Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении рассматривается судьей единолично в двухмесячный срок со дня ее поступления со всеми материалами дела в суд (ч. 1.1 ст. 30.5 КоАП РФ). Это общее правило, из которого предусмотрены исключения.
Жалоба на постановление об административном аресте либо об административном выдворении подлежит рассмотрению в течение суток с момента ее подачи, если лицо, привлеченное к административной ответственности, отбывает административный арест либо подлежит административному выдворению. Таким образом, если жалоба подана им после отбытия административного ареста, то срок ее рассмотрения общий — два месяца. Установление столь кратких сроков рассмотрения жалоб по данным делам объективно обусловлено необходимостью обеспечения реальной защиты конституционных прав и свобод граждан, подвергнутых административному аресту либо административному выдворению.
В течение пяти дней рассматриваются жалобы на постановления по делам об административных нарушениях избирательных прав граждан и законодательства о выборах и референдумах (ст. ст. 5.1 — 5.25, 5.45, 5.52, 5.56 КоАП РФ), что объясняется ограниченностью во времени избирательной кампании. Аналогичный срок предусмотрен и для рассмотрения жалоб на постановления о назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности, что обусловлено серьезными ограничениями прав и законных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которые влечет за собой применение этой меры.
Сроки рассмотрения дел по жалобам на постановления по делам об административных правонарушениях не могут быть продлены, так как КоАП РФ это не предусмотрено.
На практике соблюдение судьями сокращенных сроков пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях, равно как и общего двухмесячного срока, представляется проблематичным, тем более что возможность их продления в КоАП РФ не предусмотрена.
Системное толкование норм ст. 30.2 КоАП РФ во взаимосвязи со ст. 30.6 КоАП РФ свидетельствует о том, что законодатель дифференцированно подходит к определению начального момента срока рассмотрения жалоб в зависимости от того, в каком порядке постановление было обжаловано. Если жалоба подается в суд через субъект административной юрисдикции, вынесший постановление, то начало данного срока определяется моментом регистрации жалобы в вышестоящем суде. Если жалоба подается непосредственно в вышестоящий суд, то этот срок исчисляется с момента поступления всех материалов дела в соответствующий суд. Очевидно, что в последнем случае определить четкие временные границы рассмотрения дела во второй инстанции практически невозможно, поскольку с момента регистрации жалобы и до ее рассмотрения по существу может пройти несколько месяцев, учитывая время пересылки материалов дела в вышестоящий суд. Данная проблема наиболее актуальна для практики рассмотрения жалоб на постановления административных органов, должностные лица которых не всегда соблюдают предписание ч. 1 ст. 30.2 КоАП РФ, игнорируя требование закона о направлении материалов дела в суд, уполномоченный рассматривать жалобу, не позднее трех дней с момента получения соответствующего запроса.
Конечно, с этим трудно мириться, учитывая краткие сроки давности привлечения к административной ответственности. Поэтому, видимо, настала пора поставить вопрос о введении в КоАП РФ административного штрафа за невыполнение законных требований судьи. Однако в настоящее время бороться с этим можно только путем вынесения представлений в адрес государственных органов, нарушающих такие требования, на основании ст. 29.13 КоАП РФ.
Из общего правила о порядке исчисления срока рассмотрения судьей дела по жалобе, установленного в ч. 1.1 ст. 30.5 КоАП РФ, предусмотрено исключение, связанное с обжалованием постановлений об административном аресте и административном выдворении. Согласно ч. 3 вышеназванной статьи суточный срок рассмотрения таких дел начинает отсчитываться не «со дня поступления жалобы со всеми материалами дела в суд, правомочный ее рассматривать», а «с момента подачи жалобы». В связи с этим в юридической литературе был обоснованно поставлен вопрос: «С подачи в какой суд начинает течь срок рассмотрения жалобы, ибо жалоба на постановление по делу об административном правонарушении направляется судье, которым вынесено постановление по делу, или может быть подана непосредственно в суд, уполномоченный ее рассматривать» <1>. На наш взгляд, системное толкование положений анализируемой статьи КоАП РФ позволяет сделать вывод о том, что данный срок должен исчисляться со дня поступления жалобы со всеми материалами дела в вышестоящий суд.
———————————
<1> Ламонов Е.В. Деятельность судьи районного (городского) суда в производстве по делам об административных правонарушениях. Воронеж, 2002. С. 165.
Непосредственное рассмотрение дела по жалобе осуществляется судьей единолично по правилам ст. 30.6 КоАП РФ. Сравнительный анализ норм ст. 29.7 и ст. 30.6 КоАП РФ свидетельствует о том, что пересмотр постановлений и (или) решений по делам об административных правонарушениях осуществляется в той же процедуре, что и рассмотрение таких дел. Данный вывод в полной мере соответствует сущности апелляционного производства, лежащего в основе стадии обжалования постановлений и (или) решений по административным делам. Как и при рассмотрении дела в первой инстанции, рассмотрение дела во второй инстанции можно разделить на три составные части: 1) подготовительную; 2) рассмотрение дела по существу; 3) принятие решения.
Подготовительная часть судебного рассмотрения включает в себя следующие процессуальные действия:
— объявляется, кто рассматривает жалобу, какая жалоба подлежит рассмотрению, кем подана жалоба;
— устанавливается явка физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых вынесено постановление по делу, а также явка вызванных для участия в рассмотрении жалобы лиц;
— проверяются полномочия законных представителей физического или юридического лица, защитника и представителя;
— выясняются причины неявки участников производства по делу и принимается решение о рассмотрении жалобы в отсутствие указанных лиц либо об отложении рассмотрения жалобы;
— разъясняются права и обязанности лиц, участвующих в рассмотрении жалобы;
— разрешаются заявленные отводы и ходатайства.
Во второй части судебного заседания — рассмотрения жалобы по существу — последовательность процессуальных действий такова: оглашается текст жалобы; заслушиваются объяснения физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых вынесено постановление по делу об административном правонарушении; заслушиваются показания других лиц, участвующих в рассмотрении жалобы, пояснения специалиста и заключение эксперта, исследуются иные доказательства и совершаются другие процессуальные действия, предусмотренные КоАП РФ.
Главной целью рассмотрения жалобы является проверка законности и обоснованности постановления по делу. В связи с этим судья должен выяснить: 1) правильность решения субъектом административной юрисдикции, рассмотревшим дело по существу, вопросов фактов, т.е. установления всех фактических обстоятельств дела; 2) правильность решения субъектом административной юрисдикции, рассмотревшим дело по первой инстанции, вопросов права, т.е. применения и толкования норм материального и процессуального права. Постановление по делу является обоснованным, если имеющие значение для дела факты подтверждаются исследованными при рассмотрении дела доказательствами, а также когда оно содержит исчерпывающие выводы субъекта административной юрисдикции, вытекающие из установленных фактов.
Законность постановления по делу означает:
— вынесение его уполномоченным на то субъектом административной юрисдикции в пределах его компетенции;
— соответствие формы и содержания постановления требованиям ст. 29.10 КоАП РФ;
— правильность юридической квалификации состава административного правонарушения;
— соблюдение установленных в гл. 4 КоАП РФ правил назначения административного наказания;
— принятие постановления в порядке, предусмотренном процессуальными нормами разд. IV КоАП РФ.
Постановление по делу об административном правонарушении является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судьей, органом или должностным лицом, рассмотревшими дело, доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости (ст. 26.2 КоАП РФ), а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.
Как видим, понятия «законность» и «обоснованность» постановления тесно связаны между собой, а различия между ними весьма условные. При этом некоторые критерии законности и обоснованности совпадают. В частности, совпадения касаются требований о точном соблюдении процессуальных норм КоАП РФ при рассмотрении и разрешении дел об административных правонарушениях, а именно при представлении, исследовании, оценке доказательств и установлении на их основе обстоятельств дела. Так, если в нарушение требований ч. 2 ст. 29.7 КоАП РФ судья, рассмотревший дело по существу, обоснует вынесенное постановление доказательствами, которые не были исследованы в судебном заседании, то такое постановление — в зависимости от степени важности установленных обстоятельств — будет и необоснованным, и незаконным. Однако судья вышестоящего суда должен отменить его на основании п. 4 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ как незаконное — вынесенное с существенными нарушениями норм процессуального права. Критерии законности в данном случае поглотят критерии необоснованности постановления и для судьи вышестоящего суда будут определяющими. В широком смысле любое необоснованное постановление не может быть признано законным.
Одна из характерных особенностей процессуальной деятельности судьи на стадии пересмотра постановления и (или) решения по делу об административном правонарушении состоит в том, что он не связан доводами жалобы и осуществляет полный пересмотр всего дела в целях проверки законности и обоснованности вынесенного постановления по имеющимся в деле и дополнительно представленным доказательствам (ч. 3 ст. 30.6 КоАП РФ). В сущности, речь идет об апелляционном производстве (хотя в КоАП РФ этот термин вообще не употребляется), в рамках которого суд второй инстанции вправе проверять не только правовую, но и фактическую сторону дела, устанавливать любые новые факты, имеющие значение для дела, исследовать все доказательства по делу, в том числе представленные дополнительно, и давать им свою оценку. При этом новые факты могут быть установлены не только в связи с исследованием новых доказательств, но и вследствие несогласия с той оценкой, которую субъект административной юрисдикции, рассмотревший дело по существу, уже дал имевшимся в деле доказательствам.
Таким образом, по объему и пределам судебного разбирательства порядок пересмотра постановлений и (или) решений по делам об административных правонарушениях, не вступивших в законную силу, дублирует уже проведенное в первой инстанции рассмотрение дела по существу. Ограничение касается лишь права судьи выносить новое решение, не передавая дело на новое рассмотрение, при нарушении субъектом административной юрисдикции норм материального и (или) процессуального права, а также в случае признания неправильными его выводов об обстоятельствах дела и самостоятельного установления новых фактов, а также права вносить изменение в обжалуемое постановление, если это ухудшает положение лица, привлекаемого к административной ответственности (см. ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ).
Исходя из апелляционного характера судебного производства по проверке (пересмотру) не вступивших в законную силу постановлений и решений по делам об административных правонарушениях исключается возможность для одного участника производства неоднократно обжаловать постановление по делу по различным основаниям, впрочем, как и возможность для нескольких участников повторно обжаловать одно и то же постановление. Например, нельзя рассмотреть протест прокурора на постановление по делу об административном правонарушении, которое уже было пересмотрено по жалобе потерпевшего. В этом случае протест подлежит возвращению прокурору без рассмотрения, что не лишает его права опротестовать данное постановление в порядке надзора. Если же на постановление по делу одновременно поступили и жалоба, и протест, либо несколько жалоб различных участников, то они должны быть рассмотрены в рамках одного производства. При этом независимо от количества жалоб судья, рассматривающий дело, обязан вынести одно решение.
Учитывая объем и пределы судебного разбирательства при рассмотрении жалобы, следует также принять во внимание, что при одновременном обжаловании постановления по делу об административном правонарушении и решения по жалобе на это постановление судья обязан исследовать законность и обоснованность обоих актов. Более того, в силу положения ч. 3 ст. 30.6 КоАП РФ отсутствие в жалобе просьбы об отмене решения, оставляющего в силе либо отменяющего постановление по делу об административном правонарушении, не исключает обязанность судьи проверить законность и обоснованность не только обжалуемого постановления, но и последующего решения.
Особенности доказывания при судебном рассмотрении жалобы на постановление и (или) решение по делу об административном правонарушении. Проверив законность и обоснованность обжалуемых постановления и (или) решения по делу, судья обязан полностью пересмотреть все дело на основании уже имеющихся и дополнительно представленных доказательств. При этом должны быть выяснены все обстоятельства, которые согласно ст. 26.1 КоАП РФ входят в предмет доказывания по любому делу об административном правонарушении, в том числе: наличие события административного правонарушения; виновность лица в его совершении; обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность; характер и размер ущерба, причиненного административным правонарушением; обстоятельства, исключающие производство по делу, и иные обстоятельства, имеющие значение для дела.
В соответствии с принципом презумпции невиновности, закрепленным в ст. 1.5 КоАП РФ, обязанность доказывания всех вышеперечисленных обстоятельств, послуживших основанием для принятия постановления, обжалованного в суд, возлагается на орган (должностное лицо), возбудивший производство по делу. Этим, однако, не исключается право лица, подавшего жалобу, представлять дополнительные доказательства, которые им не были представлены при рассмотрении дела в первой инстанции. При этом вновь представленные доказательства судья исследует и оценивает независимо от того, имелась ли у лица возможность их представить судье, органу или должностному лицу при рассмотрении дела и каковы причины, по которым они не были представлены. Таких причин может быть множество: объективные обстоятельства, в силу которых лицо не могло получить доказательства; действия суда первой инстанции, без достаточных оснований отказавшего в приобщении к делу доказательств или необоснованно отклонившего заявленное на основании ст. 24.4 КоАП РФ ходатайство об истребовании доказательств, а также недобросовестное или пассивное поведение лица, привлекаемого к административной ответственности, не представившего доказательства с целью затянуть процесс и добиться прекращения производства по делу при его повторном рассмотрении в вышестоящем суде. Для суда, правомочного рассматривать жалобу, это никакого значения не имеет.
Таким образом, любые доказательства, относящиеся к обстоятельствам дела и полученные в соответствии с законом (ст. 26.2 КоАП РФ), в том числе и те, которые не были представлены в первую инстанцию при отсутствии к тому каких-либо препятствий, являются допустимыми и могут быть положены в основу решения судьи по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении.
Необходимость решения задач стадии пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях в том виде, как она урегулирована в гл. 30 КоАП РФ, предполагает наличие у лица, подавшего жалобу, права заявлять различные ходатайства, направленные на собирание и представление дополнительных доказательств: о вызове свидетелей, проведении экспертизы, истребовании письменных и вещественных доказательств, а у судьи — наличие обязанности разрешить его в порядке, предусмотренном ст. 24.4 КоАП РФ, и вынести мотивированное определение об удовлетворении или об отказе в его удовлетворении. Причем в отличие от апелляционного производства по другим делам, в рамках которого решение вопроса об удовлетворении либо отказе в удовлетворении таких ходатайств поставлено в зависимость от того, заявлялись ли они при рассмотрении дела по существу и было ли в их удовлетворении отказано, в производстве по делам об административных правонарушениях подобных ограничений нет. По существу, сегодня КоАП РФ является единственным федеральным законодательным актом, в котором судья суда второй инстанции исследует новые доказательства без каких-либо ограничений. Следовательно, он вправе удовлетворить ходатайства о вызове новых свидетелей, проведении экспертизы, истребовании письменных и вещественных доказательств даже в том случае, когда в первой инстанции они не заявлялись (конечно, если на основе этих доказательств могут быть установлены обстоятельства, имеющие значение для дела).
Справедливости ради отметим, что эта особенность, касающаяся пределов проверки законности и обоснованности постановлений и (или) решений по делам об административных правонарушениях, еще недостаточно внедрилась в правосознание судей. Практика показывает, что на стадии обжалования ходатайства, заявляемые с целью получения дополнительных доказательств, удовлетворяются крайне редко. Гораздо чаще суды уходят от признания значимости полного и всестороннего выяснения фактической стороны дела и отказывают в их удовлетворении, ссылаясь на «возможность рассмотрения дела по имеющимся доказательствам», и почти не используют имеющиеся у них полномочия самостоятельно, независимо от позиции других лиц, участвующих в деле, истребовать письменные и вещественные доказательства, назначать экспертизу, вызывать свидетелей, специалистов и других участников производства.
Почему это происходит? Ответ предельно прост: удовлетворение подобных ходатайств может затянуть процесс и тем не менее оказаться безрезультатным для лиц, их заявивших, либо привести к истечению срока давности привлечения к административной ответственности и прекращению производства по делу, в связи с чем допущенные в первой инстанции ошибки уже нельзя будет исправить.
Между тем произвольное ограничение пределов доказательственной деятельности судьи на стадии пересмотра постановлений и (или) решений по делам об административных правонарушениях (если речь идет о доказательствах, относящихся к обстоятельствам дела) является существенным нарушением процессуальных требований КоАП РФ, которое приводит или может привести к неправильному разрешению дела и вынесению незаконного решения. И это особенно очевидно ввиду отсутствия в КоАП РФ хотя бы одной нормы, которая устанавливала бы такие ограничения.
По результатам рассмотрения жалобы судья выносит одно из следующих решений:
— об оставлении постановления без изменения, а жалобы без удовлетворения;
— об изменении постановления;
— об отмене постановления и о прекращении производства по делу;
— об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение;
— об отмене постановления и о направлении дела на рассмотрение по подведомственности.
Согласно ч. 3 ст. 30.9 КоАП РФ подача и рассмотрение жалоб на постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное должностным лицом, и (или) решения по жалобе на данное постановление осуществляются в порядке и в сроки, установленные ст. ст. 30.2 — 30.8 КоАП РФ.
Исходя из особенностей пределов судебной проверки по таким делам, предметом которой является законность и обоснованность как постановления должностного лица, так и судебного решения по жалобе на это постановление, судья регионального суда вправе вынести одно из следующих решений, предусмотренных ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ:
— об оставлении постановления должностного лица и решения судьи районного суда без изменения, а жалобы без удовлетворения;
— об изменении постановления должностного лица и решения судьи районного суда;
— об отмене постановления должностного лица и решения судьи районного суда и о прекращении производства по делу;
— об отмене решения судьи районного суда и о прекращении производства по делу;
— об отмене постановления должностного лица, решения судьи районного суда и о возвращении дела на новое рассмотрение в районный суд;
— об отмене постановления должностного лица, решения судьи районного суда и возвращении дела на новое рассмотрение должностному лицу, вынесшему обжалуемое постановление;
— об отмене постановления должностного лица и решения судьи районного суда и направлении дела на новое рассмотрение мировому судье, если потерпевшим подана жалоба на мягкость примененного административного наказания, а назначение более строгого наказания относится к исключительной подведомственности органов судебной власти;
— об отмене постановления должностного лица и решения судьи районного суда и о направлении дела на рассмотрение по подведомственности.
Такие же виды решений могут быть приняты судьей суда субъекта РФ и в том случае, если до обращения с жалобой в районный суд постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное должностным лицом, было обжаловано в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу.
Кроме того, исходя из возможности принятия решений, хотя и не предусмотренных КоАП РФ, но необходимых для реализации общих принципов процессуального права в производстве по делам об административных правонарушениях, а также в целях обеспечения оптимального баланса публичных и частных интересов в административном процессе по результатам пересмотра постановления по делу об административном правонарушении производство по жалобе может быть прекращено, а жалоба возвращена заявителю.
Необходимость в принятии такого решения на данном этапе стадии пересмотра постановления и (или) решения по делу об административном правонарушении, как правило, возникает в двух случаях: а) когда в ходе судебного разбирательства лицо, подавшее жалобу, отказалось от нее или прокурор отозвал протест; б) если в ходе судебного разбирательства установлен факт подачи жалобы неуполномоченным лицом; в) если в ходе судебного разбирательства установлено, что рассмотрение жалобы относится к подведомственности арбитражного суда <1>.
———————————
<1> Как уже отмечалось, с учетом правовой позиции Высшего Арбитражного Суда РФ, выраженной в п. 6.1 Постановления Пленума от 2 июня 2004 г. N 10, в настоящее время судья суда общей юрисдикции может вынести определение о передаче жалобы на рассмотрение по подведомственности, предусмотренное ч. 3 ст. 30.7 КоАП РФ, и направить дело непосредственно в арбитражный суд без прекращения производства по жалобе и возвращения жалобы заявителю.
По мнению Верховного Суда РФ, изложенному в Обзоре судебной практики за II квартал 2006 г., при отказе заявителя от жалобы решение судьи о прекращении производства по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении должно оформляться в виде определения. В качестве обоснования этой точки зрения Верховный Суд РФ сослался на ст. 29.12 КоАП РФ, согласно которой по результатам рассмотрения ходатайств и заявлений выносится определение.
Полагаем, что во всех иных случаях решение судьи о прекращении производства по жалобе также должно быть облечено в форму определения, которое может быть в дальнейшем обжаловано в вышестоящем суде.
Если судья установит, что постановление по делу является законным и обоснованным, а мотивы жалобы несущественными, он принимает решение об оставлении постановления без изменения, а жалобы без удовлетворения.
КоАП РФ не содержит исчерпывающего перечня оснований изменения постановления и (или) решения по делу об административном правонарушении, ограничиваясь лишь общим указанием на то, что при этом не должно усиливаться административное наказание или иным образом ухудшаться положение лица, в отношении которого вынесено постановление (п. 2 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ). Однако по смыслу закона решение об изменении постановления может быть принято в следующих случаях.
Если постановление по делу об административном правонарушении не соответствует фактическим обстоятельствам дела. Среди наиболее распространенных причин изменения постановления и (или) решения по данному основанию можно назвать:
1.1. Наличие в постановлении и (или) решении о прекращении производства по делу выводов о виновности лица в совершении административного правонарушения. При наличии таких выводов в обжалуемом постановлении судья с учетом положений ст. 1.5 КоАП РФ обязан исключить из него указание на виновность этого лица (п. 13.1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5).
1.2. Наличие в определении об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении выводов о нарушении лицом, в отношении которого оно вынесено, конкретных пунктов правил и норм.
К сожалению, это не всегда учитывается правоприменителями. Так, достаточно распространены ситуации, когда в определении об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении в области дорожного движения должностные лица органов ГИБДД указывают на нарушение водителем транспортного средства п. 10.1 Правил дорожного движения <1>, ссылаясь на то, что административная ответственность за его нарушение КоАП РФ не предусмотрена. При наличии таких выводов в обжалуемом определении судья обязан вынести решение об изменении определения, исключив из него соответствующие ссылки. Иное противоречило бы принципу презумпции невиновности, закрепленному в ст. 1.5 КоАП РФ, так как фактически означало бы признание виновным в совершении административного правонарушения лица, в отношении которого производство по делу не возбуждалось.
———————————
<1> В п. 10.1 Правил дорожного движения закреплено, что водитель должен вести транспортное средство со скоростью, не превышающей установленного ограничения, учитывая при этом интенсивность движения, особенности и состояние транспортного средства и груза, дорожные и метеорологические условия, в частности видимость в направлении движения. Скорость должна обеспечивать водителю возможность постоянного контроля за движением транспортного средства для выполнения требований Правил. При возникновении опасности для движения, которую водитель в состоянии обнаружить, он должен принять возможные меры к снижению скорости, вплоть до остановки транспортного средства.
1.3. Наличие в постановлении и (или) решении о прекращении производства по делу в связи с отсутствием в действиях лица состава административного правонарушения вывода о том, что в действиях указанного лица имеются признаки преступления, предусмотренного УК РФ. Необходимость изменения такого постановления путем исключения из него соответствующего вывода обусловлена освобождением лица, в отношении которого осуществлялось производство по делу, от административной ответственности и недопустимостью ухудшения положения этого лица, в том числе по мотиву наличия в его действиях признаков уголовного преступления <1>.
———————————
<1> Данная позиция четко проводится в практике Верховного Суда РФ. См., например: Постановление Верховного Суда РФ от 26 июня 2009 г. N 33-АД09-1.
1.4. Наличие в постановлении и (или) решении выводов о виновности в совершении административного правонарушения лица, в отношении которого производство по делу об административном правонарушении не возбуждалось.
Если нарушены или неправильно применены нормы материального права. Основная и наиболее часто встречающаяся на практике форма таких нарушений — это применение не той статьи или части статьи Особенной части КоАП РФ вследствие неправильной юридической оценки содеянного или невнимательности судей при вынесении постановления, когда они просто забывают указать часть статьи Особенной части КоАП РФ, подлежащую применению.
Как и при рассмотрении дела по существу, судья, рассматривающий жалобу на постановление и (или) решение по делу об административном правонарушении, вправе переквалифицировать действия лица, привлеченного к административной ответственности, на другую статью (часть статьи) КоАП РФ при соблюдении следующих условий: а) новая статья, подлежащая применению, предусматривает состав правонарушения, имеющий единый родовой объект посягательства; б) в соответствии с новой квалификацией не изменяется подведомственность рассмотрения дела; в) иная квалификация основана на протоколе об административном правонарушении, составленном уполномоченным должностным лицом, а указанное в протоколе событие административного правонарушения и представленные доказательства достаточны для определения иной квалификации; г) правильная квалификация не усиливает административное наказание или иным образом не ухудшает положение лица, в отношении которого вынесено постановление (п. 20 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5).
В этом плане обращает на себя внимание разъяснение Верховного Суда РФ, содержащееся в Обзоре судебной практики за I квартал 2007 г., в котором отмечено, что положительное решение вопроса о переквалификации действий правонарушителя на стадии обжалования возможно и в том случае, если рассмотрение дела по новой статье или части статьи КоАП РФ относится к компетенции должностных лиц или несудебных органов. Указанная позиция Верховного Суда РФ в полной мере соответствует требованиям ст. 30.1 КоАП РФ, согласно которой рассмотрение жалоб на постановления несудебных органов и их должностных лиц относится к компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов в зависимости от установленных в Кодексе правил подведомственности им таких дел.
Решение об изменении постановления по делу об административном правонарушении ввиду неправильного применения материальных норм КоАП РФ выносится и в том случае, когда исходя из характера правонарушения, личности правонарушителя, степени его вины, имущественного положения, обстоятельств, смягчающих административную ответственность, имеются основания для снижения размера назначенного наказания либо назначения более мягкого наказания. Следует только помнить, что по общему правилу судья не вправе выйти за пределы санкции статьи, подлежащей применению, и назначить наказание ниже низшего предела либо иное наказание, не предусмотренное данной статьей (частью статьи) Кодекса <1>.
———————————
<1> В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ, сформулированной в Постановлениях от 17 января 2013 г. N 1-П «По делу о проверке конституционности положения ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ в связи с жалобой ООО «Маслянский хлебоприемный пункт» и от 14 февраля 2013 г. N 4-П «По делу о проверке конституционности Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко» при разрешении дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 19.7 и ст. 20.2 КоАП РФ, в том числе жалоб на постановления по таким делам, судья вправе выйти за нижние границы санкции статьи, подлежащей применению, и назначить наказание ниже низшего предела.
Если нарушены или неправильно применены процессуальные нормы КоАП РФ. Основаниями для изменения постановления и (или) решения по делу об административном правонарушении могут служить лишь такие процессуальные нарушения требований разд. IV КоАП РФ, которые не являются «существенными», т.е. которые не привели или не могли привести к неправильному разрешению дела и не повлияли на гарантированные Кодексом права участников административного производства. В частности, изменение постановления по этому основанию возможно в том случае, когда в нем не решен вопрос о предметах административного правонарушения, а также о порядке возмещения издержек по делу.
Важное значение для защиты прав и законных интересов граждан и организаций имеет обязанность судьи, рассматривающего жалобу лица, в отношении которого производство по делу об административном правонарушении было прекращено в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности, выяснять вопрос о наличии или отсутствии в действиях указанного лица состава административного правонарушения и при отсутствии такового изменять основание прекращения производства по делу.
До выхода Постановления Конституционного Суда РФ от 16 июня 2009 г. N 9-П «По делу о проверке конституционности ряда положений ст. ст. 24.5, 27.1, 27.3, 27.5 и 30.7 КоАП РФ, п. 1 ст. 1070 и абз. 3 ст. 1100 ГК РФ и ст. 60 ГПК РФ в связи с жалобами граждан М.Ю. Карелина, В.К. Рогожкина и М.В. Филандрова» практика судов общей юрисдикции исходила из того, что согласно п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ истечение сроков давности привлечения к административной ответственности является безусловным основанием, исключающим производство по делу об административном правонарушении. При этом в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 подчеркивалось, что в данном случае не может быть удовлетворено ходатайство лица, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, о рассмотрении дела по существу.
Таким образом, прекращение производства по делу об административном правонарушении в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности приводило к тому, что лицо, в отношении которого это дело было возбуждено, фактически лишалось возможности реализовать свое право на судебную защиту и добиваться решения вопроса о наличии или отсутствии в его действиях состава правонарушения.
Существенные коррективы в решение указанного вопроса внес Конституционный Суд РФ, который в Постановлении от 16 июня 2009 г. N 9-П обратил внимание на то, что поскольку в постановлении о прекращении производства по делу об административном правонарушении указываются обстоятельства, установленные при рассмотрении дела, то, как следует из ч. 2 ст. 30.7 КоАП РФ, распространяющей это правило на решения по жалобам на постановления по делам об административных правонарушениях, эти обстоятельства подлежат проверке также при рассмотрении в установленном порядке жалобы на постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении. Отказ обжаловавшему соответствующее постановление лицу в оценке этих обстоятельств, в том числе подтверждающих необоснованность выводов юрисдикционного органа о наличии в действиях данного лица состава административного правонарушения, являлся бы по существу отказом в праве на судебную защиту, притом что закон прямо обязывает судью, вышестоящее должностное лицо при рассмотрении жалобы на постановление по делу об административном правонарушении проверять дело в полном объеме, так же как в случае последующего пересмотра решения, вынесенного по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении (ч. 3 ст. 30.6 и ч. 3 ст. 30.9 КоАП РФ).
На этом основании Конституционный Суд РФ сформулировал вывод о том, что в случае, когда производство по делу об административном правонарушении было прекращено в связи с истечением сроков давности привлечения к административной ответственности, проверка и оценка выводов юрисдикционного органа о наличии в действиях конкретного лица состава административного правонарушения не исключаются. Иное препятствовало бы судебной защите прав и свобод граждан, делая иллюзорным механизм компенсации вреда, причиненного в результате злоупотребления властью, и противоречило бы ст. ст. 19, 45, 46, 52 и 53 Конституции РФ.
С учетом названного Постановления Конституционного Суда РФ Верховный Суд РФ отказался от своего прежнего разъяснения по данному вопросу и сориентировал нижестоящие суды на то, что в случае, когда постановление о прекращении производства по делу в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности либо решение по результатам рассмотрения жалобы на это постановление обжалуется лицом, в отношении которого составлялся протокол об административном правонарушении, настаивающим на своей невиновности, ему не может быть отказано в проверке и оценке доводов об отсутствии в его действиях (бездействии) состава административного правонарушения в целях обеспечения судебной защиты прав и свобод этого лица (ч. 3 ст. 30.6, ч. 3 ст. 30.9 КоАП РФ) (п. 13.1 Постановления Пленума от 24 марта 2005 г. N 5 (в ред. от 10 июня 2010 г. N 13).
Установив при рассмотрении жалобы такого лица обоснованность выводов юрисдикционного органа, а также правильность исчисления срока давности привлечения к административной ответственности в зависимости от категории дела, судья отказывает в ее удовлетворении и оставляет постановление без изменения. При этом в описательно-мотивировочной части постановления не могут содержаться выводы юрисдикционного органа о виновности лица, в отношении которого был составлен протокол об административном правонарушении. При наличии таких выводов в обжалуемом постановлении судья с учетом положений ст. 1.5 КоАП РФ о презумпции невиновности обязан вынести решение об изменении постановления, исключив из него указание на вину этого лица (п. 2 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ). Если при рассмотрении жалобы будет установлено, что в действиях лица, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, не содержится состава административного правонарушения либо отсутствовало само событие административного правонарушения, то такое постановление подлежит отмене с вынесением решения о прекращении производства по делу в соответствии с п. 1 либо п. 2 ст. 24.5 КоАП РФ.
Особое внимание следует обратить на то, что правовая позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в Постановлении от 16 июня 2009 г. N 9-П, относится лишь к тем случаям, когда с жалобой на постановление или решение о прекращении производства по делу об административном правонарушении в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности обращается лицо, в отношении которого такое постановление (решение) было вынесено, что обусловлено необходимостью обеспечения гарантированного Конституцией РФ (ч. ч. 1 и 2 ст. 46 и ч. 1 ст. 49) права данного лица на судебную защиту.
Если же постановление о прекращении производства по делу в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности либо решение по результатам рассмотрения жалобы на это постановление обжалуется должностным лицом, составившим протокол об административном правонарушении (ч. 1.1 ст. 30.1 КоАП РФ) или рассмотревшим дело по существу (ч. 5 ст. 30.9 КоАП РФ), то судья должен проверить наличие или отсутствие лишь тех обстоятельств, которые имеют отношение к истечению указанного срока. Это объясняется тем, что в отличие от лица, привлекаемого к административной ответственности и, как правило, заинтересованного в прекращении административного преследования и реабилитации, должностное лицо, обратившееся с жалобой на соответствующее постановление или решение (ч. 1.1 ст. 30.1, ч. 5 ст. 30.9 КоАП РФ), выступает от имени государства и преследует иной процессуальный интерес, никак не связанный с достижением подобного результата. Поэтому в данном случае вопрос о наличии или отсутствии в действиях лица, в отношении которого осуществлялось производство по делу, состава правонарушения обсуждаться не может. Тем самым обеспечивается баланс публичных и частных интересов, адекватный социально необходимому результату и не создающий угрозы недопустимого ограничения прав и свобод граждан. Изложенный подход согласуется с точкой зрения Верховного Суда РФ, изложенной в п. 13.1 Постановления Пленума от 24 марта 2005 г. N 5 (в ред. от 10 июня 2010 г. N 13).
Решение об отмене постановления и о прекращении производства по делу выносится в случае:
— наличия хотя бы одного из обстоятельств, исключающих производство по делу (ст. 24.5 КоАП РФ);
— недоказанности обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление;
— признания административного правонарушения малозначительным (ст. 2.9 КоАП РФ).
По данным судебной практики, подавляющее большинство таких решений выносится в связи с истечением сроков давности привлечения к административной ответственности, что во многом обусловлено краткостью этих сроков и особенностями их исчисления, предусмотренными ст. 4.5 КоАП РФ. В первые годы применения КоАП РФ положение усугублялось еще и тем, что в некоторых судах истечение сроков давности на стадии пересмотра рассматривалось в качестве безусловного основания для прекращения производства по делу. Таким образом, складывалась ситуация, когда даже законные и обоснованные постановления отменялись, если рассмотрение жалобы осуществлялось за пределами данных сроков. Однако Пленум Верховного Суда РФ не подтвердил правомерность такого подхода, разъяснив, что истечение срока давности на момент рассмотрения жалобы не является основанием для прекращения производства по делу, если для этого отсутствуют иные основания (п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5).
Одной из причин отмены постановления по делу об административном правонарушении является недоказанность обстоятельств, на основании которых оно было вынесено. Принятие такого решения может быть обусловлено существенными нарушениями процессуального характера, в том числе неграмотным и необъективным составлением протокола об административном правонарушении, составлением его неуполномоченным должностным лицом; составлением протокола в отсутствие лица, привлекаемого к административной ответственности и не извещенного о месте и времени его составления; отсутствием сведений об ознакомлении этого лица с протоколом и разъяснении ему процессуальных прав и обязанностей, предусмотренных ст. 25.1 КоАП РФ. Таким образом, существенные недостатки протокола об административном правонарушении, выявленные на стадии пересмотра, могут повлечь отмену постановления и прекращение производства по делу. Кроме того, к отмене постановления может привести недоказанность факта правонарушения или хотя бы одного из элементов его состава.
Решение об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение выносится в случаях:
— существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных КоАП РФ, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело;
— необходимости применения закона об административном правонарушении, влекущем назначение более строгого административного наказания, если потерпевшим по делу подана жалоба на мягкость примененного административного наказания.
Обращает на себя внимание тот факт, что КоАП РФ не содержит исчерпывающего перечня оснований для отмены постановления и направления дела на новое рассмотрение, равно как и перечня процессуальных нарушений, при наличии которых такое постановление подлежит безусловной отмене.
Более того, исходя из буквального толкования ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ может быть сделан вывод о том, что нарушение норм материального права, которое нельзя устранить на стадии обжалования, законодатель не относит к основаниям для возвращения дела на новое рассмотрение. Вместе с тем судебная практика заняла иную позицию, справедливо полагая, что подобные нарушения влекут отмену постановления и направление дела на новое рассмотрение в том случае, если они не могут быть устранены при рассмотрении жалобы и отсутствуют основания для вынесения иных решений, предусмотренных ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ. Например, если судья придет к выводу, что производство по делу прекращено в результате неправильной квалификации состава административного правонарушения и сроки давности привлечения к административной ответственности не истекли, он должен отменить вынесенное постановление и направить дело на новое рассмотрение в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ.
В то же время несогласие судьи только с мотивировочной частью обжалуемого постановления, которая не привела к принятию неправильного решения, не влечет отмену данного постановления, но является основанием для изменения его мотивировочной части. В случае, когда в протоколе об административном правонарушении и в постановлении о назначении административного наказания неправильно указана норма материального права, нарушение которой вменено лицу, привлеченному к административной ответственности, но фактические обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, установлены на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, то обжалуемое постановление также подлежит изменению в указанной части.
К существенным процессуальным нарушениям, при наличии которых дело подлежит возвращению на новое рассмотрение, судебная практика относит:
— рассмотрение дела субъектом административной юрисдикции при наличии оснований для его отвода или самоотвода;
— рассмотрение дела в отсутствие лица, привлекаемого к административной ответственности и (или) потерпевшего, не извещенных надлежащим образом о месте и времени рассмотрения дела;
— нарушение правила о языке, на котором ведется производство по делу об административном правонарушении;
— отсутствие в постановлении подписи субъекта административной юрисдикции либо подписание постановления не тем субъектом административной юрисдикции, который в нем указан;
— необоснованный отказ в удовлетворении ходатайства лица, привлекаемого к административной ответственности, о передаче дела об административном правонарушении на рассмотрение по месту его жительства, а также оставление такого ходатайства без рассмотрения.
Наряду с перечисленными нарушениями, которые влекут безусловную отмену постановления по делу об административном правонарушении, следует назвать и такие, которые могут (выделено нами. — О.П.) привести к его отмене и возвращению дела на новое рассмотрение. В их числе: нарушение процессуального порядка применения мер обеспечения производства; немотивированный отказ в удовлетворении ходатайства об истребовании дополнительных доказательств, вызове свидетелей, заявленных при рассмотрении дела в первой инстанции, несоблюдение требований ст. 24.4 КоАП РФ об обязательном разрешении ходатайств, заявленных участниками процесса, при рассмотрении дела по существу.
Указанные нарушения влияют прежде всего на оценку представленных доказательств с точки зрения их допустимости, достоверности и достаточности. Поэтому исходя из тех последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности их устранения при рассмотрении жалобы на постановление по делу об административном правонарушении, а также при повторном рассмотрении дела по первой инстанции судья вправе отменить постановление и возвратить дело на новое рассмотрение либо прекратить производство по делу за недоказанностью обстоятельств, на основании которых было вынесено соответствующее постановление (п. 3 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ).
Например, отсутствие в материалах дела сведений о том, что судья рассмотрел письменное ходатайство лица, привлекаемого к административной ответственности, о вызове в судебное заседание свидетелей или понятых, не может повлечь отмену судебного постановления, если указанные лица были фактически допрошены при рассмотрении дела об административном правонарушении или на стадии пересмотра постановления по делу <1>, а также в случае, если обстоятельства, указанные в обоснование заявленного ходатайства, были проверены судом и получили надлежащую оценку в судебном постановлении. Если же определение об отказе в удовлетворении ходатайства в материалах дела отсутствует и нет сведений о том, что судьей данное ходатайство было фактически удовлетворено и были приняты меры, направленные на исполнение содержащейся в нем просьбы, а обстоятельства, положенные в основу названного ходатайства, являются юридически значимыми для дела, то несоблюдение требований ст. 24.4 КоАП РФ является основанием к отмене постановления по делу об административном правонарушении, так как нарушает право лица, привлекаемого к административной ответственности, на защиту, гарантированное ст. 25.1 КоАП РФ, и права на справедливое судебное разбирательство.
———————————
<1> См., например: Постановление Московского городского суда от 14 марта 2012 г. по делу N 4а-3099/11.
Приведем следующий пример.
Постановлением мирового судьи И. был привлечен к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 12.26 КоАП РФ.
Не согласившись с данным постановлением, И. обратился с надзорной жалобой в Московский городской суд, указав, что мировой судья не рассмотрел заявленное им ходатайство о допросе в качестве свидетеля его сына.
Оставляя постановление мирового судьи без изменения, а жалобу И. без удовлетворения, заместитель председателя Московского городского суда отметил следующее. В материалах дела действительно отсутствуют сведения, которые могли бы свидетельствовать об удовлетворении или отказе в удовлетворении вышеназванного ходатайства, тогда как иные письменные ходатайства И. рассмотрены мировым судьей с соблюдением требований, предусмотренных ст. 24.4 КоАП РФ. Между тем то обстоятельство, что ходатайство о допросе И. мировым судьей не рассмотрено, не может являться безусловным основанием к отмене постановленного им судебного акта, поскольку не повлекло нарушение права И. на защиту и не повлияло на всесторонность, полноту и объективность рассмотрения дела. К такому выводу приводит тот факт, что версия И. о его непричастности к совершению вменяемого правонарушения, на предмет чего он и просил допросить своего сына, мировым судьей была проверена, но не нашла объективного подтверждения. Таким образом, доводы, на которые ссылался И. в ходе производства по делу, не остались без внимания судьи и были исследованы, в связи с чем положения ст. 24.1 КоАП РФ мировым судьей нарушены не были <1>.
———————————
<1> Постановление Московского городского суда от 9 сентября 2011 г. по делу N 4а-1834/11.
Для сравнения приведем другой пример.
Постановлением мирового судьи, оставленным в силе решением судьи районного суда, Л. был признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 12.26 КоАП РФ, и ему назначено наказание в виде лишения права управления транспортными средствами сроком на 1 (один) год 7 (семь) месяцев.
Не согласившись с данными судебными актами, защитник П., действующий в интересах Л., обратился с надзорной жалобой в Московский городской суд.
Отменяя решение судьи районного суда и возвращая дело на новое рассмотрение, заместитель председателя Московского городского суда исходил из того, что судьей районного суда не рассмотрено ходатайство Л. о назначении почерковедческой экспертизы записи «не согласен» в протоколе о направлении на медицинское освидетельствование и акте освидетельствования на состояние алкогольного опьянения, которая, как указывал заявитель, произведена другим лицом. Данное ходатайство содержалось в жалобе Л. на постановление мирового судьи.
Принимая такое решение, заместитель председателя Московского городского суда указал, что в материалах дела отсутствует определение об отказе в удовлетворении вышеназванного ходатайства, равно как и иные данные, свидетельствующие о том, что судьей ходатайство было удовлетворено и предприняты меры, направленные на исполнение содержащейся в нем просьбы. Довод Л., содержавшийся в жалобе на постановление мирового судьи, о том, что записи в названных процессуальных документах выполнены не им, судьей районного суда не оценен <1>.
———————————
<1> Постановление Московского городского суда от 16 марта 2012 г. по делу N 4а-3429/11.
Такие процессуальные нарушения, как превышение установленного срока рассмотрения дела, порядка проведения судебного заседания, отсутствие в постановлении по делу об административном правонарушении сведений о порядке возмещения судебных издержек, судьбе изъятых вещей, а также различные технические ошибки (например, неверное указание во вводной, в мотивировочной или резолютивной частях постановления фамилии правонарушителя, статьи КоАП РФ, подлежащей применению, или наименования специального технического средства) не могут повлиять на конечные выводы судьи и не влекут отмену постановления по делу об административном правонарушении.
Положение ч. 3 ст. 30.6 КоАП РФ, согласно которой судья, вышестоящее должностное лицо не связаны доводами жалобы и проверяют дело в полном объеме, предопределяет наличие у судьи, рассматривающего жалобу на постановление о привлечении к административной ответственности, права отменить его и направить дело на новое рассмотрение по основаниям, не указанным в жалобе, если будет установлено, что судом первой инстанции (органом, должностным лицом) были допущены нарушения процессуальных требований КоАП РФ, которые не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, в том числе когда назначено наказание, не предусмотренное санкцией статьи (части статьи) КоАП РФ, неправильно применена ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ либо нарушена подсудность рассмотрения дела.
Правомерность такого вывода подтверждена в Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ за IV квартал 2008 г. В нем также отмечено, что в случае отмены постановления о назначении административного наказания принцип невозможности ухудшения положения лица по его жалобе не может быть нарушен. Следовательно, при новом рассмотрении дела судья связан ранее примененным административным наказанием и назначить более строгое наказание не вправе.
Выйти за пределы ранее назначенного наказания он может лишь в том случае, если предыдущее постановление было отменено по жалобе потерпевшего на мягкость наказания. Причем такая отмена возможна как в связи с необходимостью применения более строгого наказания, предусмотренного этой же нормой, так и в связи с необходимостью переквалификации административного правонарушения на другую статью (часть статьи) КоАП РФ, если при рассмотрении жалобы она не может быть осуществлена. В то же время ни жалоба уполномоченного должностного лица, ни протест прокурора на мягкость наказания не могут повлечь отмену постановления о привлечении к административной ответственности.
Приведенная позиция согласуется с точкой зрения Верховного Суда РФ, изложенной в Обзоре судебной практики за III квартал 2005 г.
Решение об отмене постановления и о направлении дела на рассмотрение по подведомственности принимается в случае, если будет установлено, что постановление было вынесено неправомочными судьей, органом, должностным лицом (п. 5 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ).
Большое влияние на практику применения указанной нормы оказало Определение Конституционного Суда РФ от 3 июля 2007 г. N 623-О-П, в котором был сделан важный вывод о том, что подобное нарушение является безусловным основанием для отмены обжалуемого постановления.
До этого, как известно, суды исходили из того, что если в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении лица, участвующие в деле, не заявляли каких-либо возражений, связанных с нарушением правил подсудности, то вынесение постановления неправомочным субъектом административной юрисдикции само по себе не может повлечь отмену принятого им решения, если иные основания для этого отсутствуют.
Однако Конституционный Суд РФ не согласился с такой позицией, указав следующее: решение, принятое с нарушением правил подсудности, не может быть признано правильным, поскольку оно вопреки ч. 1 ст. 47 и ч. 3 ст. 56 Конституции РФ принимается судом, не уполномоченным в силу закона на рассмотрение данного дела, что является существенным (фундаментальным) нарушением, влияющим на исход дела и искажающим саму суть правосудия. Разрешение дела с нарушением правил подсудности не отвечает и требованию справедливого правосудия, поскольку суд, не уполномоченный на рассмотрение того или иного конкретного дела, не является по смыслу ч. 1 ст. 46 и ч. 1 ст. 47 Конституции РФ законным судом, а принятые в результате такого рассмотрения судебные акты не обеспечивают гарантии прав и свобод в сфере правосудия.
Позднее аналогичная позиция была выражена в Определении Конституционного Суда РФ от 15 января 2009 г. N 144-О-П.
Следует обратить внимание на особенности предмета судебной проверки, осуществляемой судьями судов субъектов РФ по жалобам на постановления по делам об административных правонарушениях, выносимые должностными лицами, и (или) решений судей районных судов по жалобам на постановления по таким делам. Долгое время оставался нерешенным вопрос о том, вправе ли судья регионального суда отменить решение судьи районного суда о прекращении производства по делу об административном правонарушении в связи с отсутствием состава правонарушения и оставить в силе постановление несудебного органа о назначении административного наказания, если на момент рассмотрения жалобы срок давности привлечения к административной ответственности истек.
Верховный Суд РФ занял по этому поводу вполне определенную позицию и в Обзоре судебной практике за III квартал 2008 г. обратил внимание на то, что по истечении срока давности привлечения к административной ответственности такое решение не может быть принято, так как в силу ч. 1 ст. 30.7 КоАП на этой стадии административного производства не допускается вынесение нового решения по существу дела или изменение обжалуемого постановления, если при этом ухудшается положение лица, привлекаемого к административной ответственности <1>. В то же время в мотивировочной части решения судьи суда второй инстанции должна быть дана правовая оценка допущенным судьей нижестоящего суда нарушениям в толковании и применении норм материального и процессуального права.
———————————
<1> См., например: Постановление Верховного Суда РФ от 29 октября 2009 г. по делу N 58-АД09-4.
Анализ положений ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ позволяет сделать вывод о том, что если на момент рассмотрения жалобы в региональном суде срок давности привлечения к административной ответственности не истек, то решение судьи районного суда, которым незаконно отменено постановление должностного лица о назначении административного наказания и прекращено производство по делу, может быть отменено, а дело направлено на новое рассмотрение в районный суд <1>.
———————————
<1> Отметим, что приведенный подход, реализуемый в деятельности Верховного Суда РФ, не лишен недостатков, поскольку в данном случае вопрос о дальнейшей судьбе постановления должностного лица о назначении административного наказания, не вступившего в законную силу, остается открытым. Тем не менее судебная практика по этому вопросу уже достаточно устойчива.
Нельзя также исключить право судьи суда второй инстанции отменить не вступившее в законную силу решение судьи районного суда, оставившее в силе постановление должностного лица о назначении административного наказания, и направить дело на новое рассмотрение в районный суд, если будет установлено, что судьей районного суда были допущены существенные нарушения процессуальных требований КоАП РФ (например, жалоба рассмотрена в отсутствие лица, привлекаемого к административной ответственности, надлежащим образом не извещенного о месте и времени рассмотрения дела). При этом не имеет значения тот факт, истек ли на момент рассмотрения жалобы в региональном суде срок давности привлечения к административной ответственности, поскольку истечение данного срока не препятствует устранению допущенных нарушений при повторном рассмотрении дела в районном суде <1>.
———————————
<1> См., например: Постановление Московского городского суда от 25 июня 2010 г. по делу N 4а-1036/10.
Решение по результатам рассмотрения жалобы должно содержать те же сведения, что и постановление по делу об административном правонарушении.
По своей структуре решение судьи, рассмотревшего жалобу, должно состоять из четырех частей: а) вводной; б) описательной; в) мотивировочной; г) резолютивной.
Во вводной части решения указываются: дата и место вынесения решения; фамилия, инициалы судьи, его вынесшего; сведения о лице, подавшем жалобу; участники производства, присутствовавшие при рассмотрении жалобы.
В описательной части решения излагается краткое содержание постановления по делу об административном правонарушении, существо жалобы и доводы в ее обоснование, объяснения лиц, участвовавших в рассмотрении жалобы, указываются дополнительные доказательства, представленные во вторую инстанцию.
В мотивировочной части решения судья должен указать основания, по которым он пришел к выводу об отклонении или удовлетворении жалобы, отмене, изменении постановления, оставлении его без изменений или прекращении производства по делу. Выводы судьи в этой части решения должны быть основаны на анализе имеющихся в материалах и дополнительно представленных доказательствах и сопоставлении их с постановлением по делу об административном правонарушении. Здесь же судья обязан изложить свое мнение о правильности юридической квалификации административного правонарушения, соразмерности назначенного административного наказания степени тяжести и общественной вредности административного правонарушения или указать обстоятельства дела, являющиеся основанием для его прекращения, а также сделать ссылки на материальные и процессуальные нормы, на основании которых выносится решение. Оставляя постановление без изменения, а жалобу без удовлетворения, судья должен указать в решении мотивы, по которым отклоняются доводы жалобы.
В резолютивной части решения излагаются суть принятого решения, срок и порядок его обжалования.
Последним, четвертым этапом стадии пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях является доведение решения до сведения участников производства и других заинтересованных лиц.
Решение по жалобе оглашается немедленно после его вынесения. Если все участники производства — физическое лицо или законный представитель юридического лица, в отношении которых было вынесено постановление по делу, потерпевший в случае подачи им жалобы присутствуют при рассмотрении жалобы, то копия принятого решения вручается им под расписку. Если названные участники не присутствуют при рассмотрении жалобы, то копия решения высылается им в течение трех суток со дня его вынесения. Важной процессуальной гарантией, установленной в ч. 2 ст. 30.8 КоАП РФ, является то, что копия решения может быть направлена также прокурору по его просьбе.
Кроме того, решение по жалобе на постановление об административном аресте либо административном выдворении доводится до сведения органа, должностного лица, исполняющих постановление, а также лица, в отношении которого вынесено решение, и потерпевшего в день вынесения решения.
Порядок вступления в законную силу постановлений и (или) решений по делам об административных правонарушениях зависит от того, кем рассматривалось дело.
Если дело рассматривалось несудебным органом (должностным лицом), то его постановление может быть обжаловано в районный суд (ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ), а решение судьи районного суда, принятое по жалобе, — в вышестоящий суд, т.е. в областной или другой соответствующий ему суд (ч. ч. 1 и 2 ст. 30.9 КоАП РФ). Возможность обжалования решения судьи областного или другого соответствующего ему суда в таком же порядке КоАП РФ не предусматривает, следовательно, оно вступает в законную силу немедленно после вынесения (ч. 3 ст. 31.1 КоАП РФ).
Если дело рассматривалось мировым судьей или судьей районного суда, то его постановление может быть обжаловано в порядке, установленном ст. ст. 30.2 — 30.8 КоАП РФ, только в вышестоящий суд, т.е. в районный суд либо в суд субъекта РФ соответственно (ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ). Возможность обжалования в таком же порядке решения судьи вышестоящего суда ст. 30.9 КоАП РФ не предусматривает, следовательно, оно вступает в законную силу немедленно после вынесения (п. 3 ст. 31.1 КоАП РФ).
В дальнейшем возможен только пересмотр вступивших в законную силу постановлений и решений по делам об административных правонарушениях.
P.S. Уважаемые читатели! Несмотря на то, что наша юридическая организация находится в Воронеже, посетителями нашего официального сайта являются жители практически всех регионов нашей страны.
Конечно, мы оказываем правовую помощь, в первую очередь, гражданам, проживающим на территории Воронежской области.
Вместе с тем, ежедневно десятки людей со всех уголков нашей страны, благодаря нашим юридическим статьям и грамотным правовым советам, размещенным на нашем официальном сайте, успешно решают свои насущные проблемы и совершенствуют уровень своей юридической грамотности.
В то же время, есть целый ряд направлений нашей деятельности, по которым мы можем оказывать правовую поддержку гражданам дистанционно, независимо от места их нахождения.
В частности, речь идет о дистанционной помощи, которую наши кредитные юристы эффективно оказывают должникам банков и микрофинансовых организаций.
В этом случае речь идет об отмене судебных приказов о взыскании задолженности, о ведении грамотного диалога с коллекторами и правильном реагировании на письма и звонки банков.
Также, с октября 2015 года мы успешно занимаемся комплексным юридическим сопровождением процедуры банкротства физических лиц.
Если у Вас есть вопросы по вышеперечисленной тематике, то Вы можете задать их в формах обратной связи на нашем сайте, и наши сотрудники обсудят их с Вами более подробно и предложат Вам эффективные пути решения, не зависимо от места Вашего проживания.
Материал подготовил юрист Данила Багров